آیا گره FATF در دولت چهاردهم گشوده می‌شود؟

با آغاز به کار دولت چهاردهم، بار دیگر موضوع خروج از فهرست سیاه FATF مورد توجه قرار گرفت و در هفته‌های گذشته شاهد موضع‌گیری‌هایی متعدد و گوناگون در این باره بودیم. یک هفته پیش «مجید انصاری» معاون حقوقی رئیس‌جمهوری در خصوص آخرین وضعیت این پرونده اظهار داشت: بنا به دستور رئیس جمهوری، بررسی FATF از ابعاد مختلف توسط وزیر اقتصاد و دارایی در حال بررسی و انجام است.

بعد از اعلام پابرجایی نام ایران در فهرست سیاه این نهاد بین‌المللی و در حالی که طیفی از رسانه‌ها و چهره‌های سیاسی بار دیگر حملاتشان را متوجه تعامل با FATF ساخته‌اند، وزیر اقتصاد در توئیتی از مزایای تعامل نوشت تا نگاه ویژه دولت به این مساله آشکار گردد.

«گروه ویژه اقدام مالی» که به اختصار FATF نامیده می‌شود، نهادی بین‌الدولی است که ماموریت آن به تناسب بروز تهدیدهای نظام مالی بین‌المللی قابلیت گسترش است. در حال حاضر این نهاد در حوزه‌هایی مانند مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم، استانداردها و مقررات فنی و حقوقی را تدوین کرده که از سوی بسیاری از دولت‌ها پذیرفته شده‌ است.

بعد از اعلام پابرجایی نام ایران در لیست سیاه گروه ویژه اقدام مالی و در حالی که طیفی از رسانه‌ها و چهره‌های سیاسی بار دیگر حملاتشان را متوجه تعامل با FATF ساخته‌اند، وزیر اقتصاد در توئیتی از مزایای تعامل نوشت تا نگاه ویژه دولت به این مساله آشکار شود

در این زمینه، «تنگناها و الزام‌های راهبردی ج. ا. ایران برای تعامل و همکاری با گروه ویژه اقدام مالی (FATF) و گروه اگمونت (EGMONT)» عنوان پژوهشی است به قلم «محمدرضا حسینی» دانشیار حقوق بین‌الملل در دانشگاه عالی دفاع ملی (۱) که در آن پژوهشگر به پرسش‌هایی از این قبیل پاسخ می‌دهد که ضرورت‌ها و تنگناهای راهبردی ایران در تعامل با اف‌ای‌تی‌اف و گروه اگمونت کدامند و پذیرش توصیه‌ها و الزام‌های اف‌ای‌تی‌اف و اجرای روش‌های تبادل داده‌های مالی اگمونت چه آثار و تبعات حقوقی و امنیتی برای ایران در پی دارد؟

نهادی که مساله پیوستن به آن‌ برای ایران چالش‌ساز شد

ارتباط میان ایران و FATF از نیمه دوم دهه هشتاد خورشیدی در زمره موضوعات سیاست خارجی کشور قرار گرفت و یک دهه بعد تبدیل به یکی از مناقشه‌برانگیزترین مسائل این حوزه شد. پس از اقدام دولت «حسن روحانی» در فرستادن لوایح چهارگانه شامل اصلاح قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم، اصلاح قانون مبارزه با پولشویی، پیوستن ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرایم سازمان‌یافته فراملی (پالرمو) و پیوستن ایران به کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم (CFT)، این لوایح در میان تضاد دیدگاه‌های میان دولت و مجلس وقت با شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام سرنوشتی نامعلوم یافت.

طی این سال‌ها به بنا به گفته فعالان حوزه‌های اقتصادی، تجاری و نیز حامیان پیوستن بهFATF، قرار گرفتن نام کشورمان در لیست سیاه این نهاد چالش‌های بسیاری بر سر راه مناسبات خارجی و روابط اقتصادی ایران قرار داده است.

و اما درباره گروه ویژه اقدام مالی باید گفت پولشویی، تأمین مالی تروریسم و اشاعه تسلیحات کشتار جمعی از مهم‌ترین دغدغه دولت‌ها و نهادهای مالی بین‌المللی عنوان شده است. در عرصه بین‌المللی همچنان که اشاره شد ارگان متولی مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم و جرایم سازمان‌یافته FATF است که از ظرفیت‌های کارشناسی گروه «واحدهای اطلاعات مالی» (FLUs) به نام «گروه اگمونت» (EGMONT) استفاده می‌کند تا از طریق تجزیه و تحلیل اطلاعات مالی کشورها، بتواند با تهدیدهای نظام مالی بین‌المللی مبارزه کند. در حقیقت گروه اگمونت مهم‌ترین بازوی اجرایی و فنی اف‌ای‌تی‌اف است. این نهاد با ایجاد تعامل و همکاری بین واحدهای اطلاعات مالی کشورها می‌کوشد بین ماهیت حساس افشای اطلاعات مالی و حفاظت از محرمانه بودن چنین افشاگری تعادل برقرار سازد و موارد مشکوک را پس از بررسی و تجزیه و تحلیل دقیق در واحد اطلاعات مالی کشورها، حسب مورد به مراجع ذی صلاح برای تحقیقات، پیگرد قانونی یا محاکمه گزارش کند.

از این رو، نظارت بر شفافیت مالی در سطح ملی و بین‌المللی و تحلیل داده‌های حاصل از گزارش‌های رسمی واصله از کشورهای مختلف در زمره کار ویژه اگمونت و اف‌ای‌تی‌اف است تا دولت‌ها بتوانند بر اساس ارزیابی‌های انجام شده، ریسک سرمایه‌گذاری خود را در کشورهای هدف کاهش داده و در مراودات بانکی و تعاملات با کشورهای مشکوک (فهرست سیاه) احتیاط کنند.

بنابراین، هدف اصلی اف‌ای‌تی‌اف و گروه اگمونت اجرای توصیه‌های ۴۰گانه و تشویق دولت‌ها به ایجاد و توسعه واحدهای اطلاعاتی مالی (FIUS) در چارچوب گروه اگمونت و دستیابی به تضمین‌های بیشتر و کاراتر برای مقابله با پولشویی تأمین مالی تروریسم و عدم اشاعه است.

فرصت‌های FATF

بررسی‌ها نشان می‌دهد همکاری با اف‌ای‌تی‌اف و بازوی عملیاتی آن یعنی گروه اگمونت، مزیت و فرصت‌هایی برای نهادهای مالی و بانکی کشور و نیز پرستیژ بین‌المللی جمهوری اسلامی ایران دارد. از جمله این مزیت‌ها می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

ناهمسانی‌های موجود میان سازمان‌های بین‌المللی با دولت‌های غربی در اطلاق عنوان تروریستی به گروه‌های مقاومت و لیست‌های متفاوت در این زمینه باعث می‌شود تعامل با FATF نه تنها مانع حمایت ایران از محور مقاومت نشود بلکه در این زمینه فرصت‌هایی هم پدیدار شود

۱- حمایت از گروه‌های مقاومت

یکی از موضوع‌هایی که از بدو انقلاب اسلامی در عرصه بین‌المللی برای کشورمان مطرح بوده حمایت از گروه‌های مقاومت و آزادیبخش در اقصی نقاط جهان بوده است. بر اساس اصل سوم قانون اساسی، نظام جمهوری اسلامی موظف است از گروه‌هایی که در راستای مبارزه با امپریالیسم و استعمارگری تشکیل شده‌اند حمایت کند.

از آنجایی که بیش از ۲۵ درصد اقتصاد جهانی در اختیار دولت آمریکا قرار دارد، طبیعی است که اغلب شرکت‌ها و بانک‌ها و نهادهای مالی بین‌المللی حسب منافعی که در ارتباط با این اقتصاد بزرگ دارند از سیاست‌های ظالمانه واشنگتن تا حد زیادی پیروی کنند. از این رو ایالات متحده همواره این نهادهای بین‌المللی را تحت فشار گذاشته تا ضمن معرفی کشورهای هدف به عنوان کشورهای دارای ریسک بالا از ارائه خدمات مالی به آنها و گروه‌های مقاومت خودداری کنند. از نظر ایالات متحده گروه‌های مقاومت حامی تروریسم هستند و بر مبنای مقررات اف‌ای‌تی‌اف دولت‌ها و نهادهای مالی بین‌المللی موظفند تا از همکاری با آنها خودداری ورزیده و به دولت حامیشان هم خدمات مالی ارائه ندهند. از این رو همکاری ایران با اف‌ای‌تی‌اف می‌تواند بهانه‌جویی و اتهام‌های این دولت را از بین ببرد تا ایران به صورت علنی و با شفافیت تراکنش‌های مالی بین‌المللی خود را اعلام دارد.

نکته قابل‌ تامل اینکه ناهمسانی‌های موجود میان سازمان‌های بین‌المللی با دولت‌های غربی در اطلاق عنوان تروریستی به گروه‌های مقاومت و لیست‌های متفاوت در این زمینه باعث می‌شود تعامل با FATF نه تنها مانع حمایت ایران از محور مقاومت نشود بلکه در این زمینه همچنان که اشاره شد فرصت‌هایی پدیدار شود.

۲- مبارزه با قاچاق سازمان‌یافته سلاح و مواد مخدر

در نتیجه همکاری با اف‌ای‌تی‌اف و اگمونت می‌توان انتظار داشت شفافیت لازم در تراکنش‌های بانکی و مالی پدید آید و فساد و رشوه و قاچاق کالا به نحو چشمگیری کاهش یابد؛ خصوصا اینکه گروه اگمونت با تجزیه و تحلیل دقیق اطلاعات مالی می‌تواند در سریع‌ترین زمان ممکن نسبت به شناسایی متهمان به پولشویی که در کار قاچاق مواد مخدر و یا سلاح و یا سایر جرائم فعالیت دارند، اقدام کند. همچنین از آنجا که کشور ایران در مسیر ترانزیت مواد مخدر از افغانستان به اروپا و کشورهای عربی حاشیه خلیج فارس قرار دارد، رصد تراکنش‌های مالی مشکوک و تعقیب منشا پول می‌تواند در مبارزه با مواد مخدر و جرایم سازمان یافته مفید واقع شود.

۳- اصلاح نظام بانکی کشور

از مزایای همکاری با اف‌ای‌تی‌اف، اصلاح معیارها و استانداردهای نظام بانکی کشور به ویژه در بخش شفافیت مالی حساب‌های مشتریان و زدودن مقررات سفت و سخت مربوط به محرمانگی بانکی است که امکان دسترسی راحت به اطلاعات مشتریان را جز به دستور مقام قضایی و آن هم طی فرایندی طولانی و زمان بر نمی‌دهد. تعامل نزدیک با اف‌ای‌تی‌اف و اگمونت به عنوان نهادهای استانداردساز که توصیه‌های آنها مورد متابعت بانک‌های بین‌المللی معتبر است، می‌تواند زمینه‌ساز اصلاح نظام بانکی ایران و تسهیل‌کننده همکاری‌ها و ارتباطات مالی بین بانکی (سوئیفت) در سطح بین‌المللی باشد.

۴- ارتقای جایگاه و وجهه بین‌المللی ایران

مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم به دلیل منافعی که برای ثبات جامعه بین‌المللی دارد مورد علاقه سازمان‌های بین‌المللی و دولت‌ها است. در این راستا عدم همکاری اف‌ای‌تی‌اف موجب سوءظن سایر دولت‌ها می‌شود و همیشه این دیدگاه وجود دارد که دولت خارج از مقررات اف‌ای‌تی‌اف و ارزیابی‌های اگمونت مظنون به تأمین مالی گروه‌های تروریستی هستند.

اف‌ای‌تی‌اف و اگمونت در زمینه مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم روابط تنگاتنگی با نهادهای پولی و مالی بین‌المللی مانند بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول دارند. این دو نهاد بین‌المللی برای اعطای تسهیلات به دولت‌ها شفافیت در نظام پولی و بانکی را به عنوان پیش شرط تعیین کرده‌اند

این سوءظن موجب می‌شود تا این دولت‌ها در سازمان‌های بین‌المللی همچون بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول که اتخاذ تصمیم در آنها بر مبنای رأی‌گیری است، در اعطای وام و تسهیلات به دولت خارج از اف‌ای‌تی‌اف سنگ‌اندازی و ممانعت کنند؛ بنابراین همکاری با این دو نهاد می‌تواند هم مزایای سیاسی و منابع مالی سازمان‌های بین المللی را در پی داشته باشد و هم به تبیین دیدگاه‌های جمهوری اسلامی در خصوص تروریسم و شناساندن ماهیت واقعی گروه‌های تروریستی کمک کند.

۵- امکان استفاده از منابع مالی صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی

اف‌ای‌تی‌اف و اگمونت در زمینه مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم روابط تنگاتنگی با نهادهای پولی و مالی بین المللی خصوصاً بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول دارند. این دو نهاد بین‌المللی جهت اعطای تسهیلات به دولت‌ها شفافیت در نظام پولی و بانکی دولت‌ها را به عنوان پیش شرط تعیین کرده‌اند.

بر این اساس و در صورتی که اف‌ای‌تی‌اف در گزارشی به این دو نهاد اعلام کند که کشور مربوطه در نظام پولی و بانکی خود شفافیت‌های لازمه را نداشته و توصیه‌های این گروه را نیز نپذیرفته و اجرا نمی‌کند، همان طور که گفته شد، قطعا بهره‌مندی از تسهیلات مالی‌شان امکان‌پذیر نخواهد بود از این رو همکاری با اف‌ای‌تی‌اف به صورت غیر مستقیم جهت دریافت تسهیلات و استفاده از ظرفیت‌های این دو نهاد مالی اثر گذار است.

پیامدهای منفی همکاری با FATF از نگاه مخالفان

۱- افزایش تهدیدهای امنیت ملی

هر چند وظیفه اصلی اف‌ای‌تی‌اف و اگمونت مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم است اما نه تنها در خصوص تعریف تروریسم و اوصاف آن در بین دولت‌ها اتفاق نظری وجود ندارد، بلکه این مفهوم یکی از متشتت‌ترین مفاهیم عرصه حقوق و روابط بین‌الملل است که موجب بروز اختلاف‌های عمیق در بین کشورها شده است.

با این وصف همکاری با اف‌ای‌تی‌اف و پذیرش توصیه‌های این نهاد از سوی ایران و همکاری با آن پذیرش ضمنی تعریف تروریسمی است که آمریکا در عرصه بین الملل آن را ترویج داده و در این تعریف گروه‌های مقاومتی همچون سازمان جهاد اسلامی فلسطین، حزب الله لبنان و گروه‌های مقاومت مردمی در یمن که همگی علیه تجاوز خارجی در حال جنگند را تروریست اعلام کرده است. از این رو در صورت همکاری ایران با اف‌ای‌تی‌اف این امکان وجود دارد که در آینده منافع ملی کشورمان در خصوص تعریف و دامنه شمول و مصادیق تروریسم مورد تهدید جدی قرار گیرد.

۲- رویکرد سیاسی FATF در مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم

مخالفان همکاری با اف‌ای‌تی‌اف معتقدند گزارش‌های متعددی در خصوص حمایت مالی دولت‌ها از گروه‌های تروریستی وجود دارد که در آن اف‌ای‌تی‌اف نتوانسته است اقدام شایسته‌ای انجام داده یا حداقل نام دولت نقض کننده را به صورت عمومی اعلام کند. از این نظر همکاری با این نهادهای بین‌المللی نه تنها از نظر کارآمدی عملکردی غیر قابل دفاع نداشته‌اند بلکه از نظر صداقت و بی‌طرفی حرفه‌ای نیز محل خدشه‌اند و تحت نفوذ کشورهای بزرگ به ویژه آمریکا قرار دارند و با ملاحظه‌های سیاسی گزارش می‌دهند.

۳- مسدود شدن راه‌های دور زدن تحریم و افشای اطلاعات مالی کشور

با لحاظ کردن حق شرط‌هایی که به موافقتنامه پالرمو و CFT ملحق می‌شود، می‌توان از پیامدهای منفی تعامل با FATF جلوگیری کرده و زمینه را برای خروج ایران از فهرست سیاه این نهاد فراهم ساخت

در شرایط فعلی که جمهوری اسلامی ایران از سوی دولت آمریکا تحریم است، همکاری با اف‌ای‌تی‌اف و واگذاری تمامی اطلاعات مالی کشور در دسترس اگمونت از نظر اقتصادی می‌تواند مسیرهای فعلی تراکنش‌های مالی را شناسایی و مسدود کند.

۴- الزام به ارائه اطلاعات مالی به اگمونت و سوء‌استفاده از آن

واحد اطلاعات مالی می‌تواند برای جمع‌آوری اطلاعات مالی مشکوک به هر نهاد و یا ارگانی مراجعه کند چنانچه این اطلاعات مربوط به یک نهاد یا سازمان دولتی باشد اغلب از سازوکار ویژه‌ای پیروی می‌کند اما چنانچه اطلاعات موجود در اختیار اشخاص حقیقی یا حقوقی غیردولتی باشد واحد اطلاعات مالی به صورت مستقیم می‌تواند به فرد رجوع کرده و فرد مکلف به ارائه اطلاعات است. در این خصوص برخی اشخاص مانند وکلا، سردفتران، دارندگان مؤسسه‌های خیریه، انجمن‌ها و حتی هیئت‌های مذهبی ملزم هستند تا دقیقاً منشا پول در اختیار یا حتی جابه جا شده توسط آنها را در اختیار واحد اطلاعات مالی قرار دهند. رجوع به همه این اشخاص می‌تواند زمینه‌های سوءاستفاده از اطلاعات جامعه را در پی داشته باشد.

نتیجه و پیشنهادها

-در خصوص همکاری ایران با اف‌ای‌تی‌اف و گروه اگمونت دو دیدگاه متفاوت وجود دارد اما به رغم وجود برخی چالش‌ها و تهدیدها، اجرای توصیه‌ها و الزام‌های اف‌ای‌تی‌اف در مجموع به نفع منافع ملی خواهد بود.

– اتخاذ رویکرد جزیره‌ای در امور پولی و مالی نه تنها به نفع کشورمان نیست بلکه وجهه بین‌المللی ایران را در مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم خدشه‌دار می‌سازد.

– تعامل و همکاری ایران با اف‌ای‌تی‌اف و حضور فعال واحد FIU ایران در گروه اگمونت یک پیام مهم برای جهان به ارمغان می‌آورد و آن اینکه جمهوری اسلامی ایران در مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم عزم جدی دارد. از این منظر قرار گرفتن ایران در لیست کشورهای با ریسک بالا (فهرست سیاه) و تجویز «اقدام‌های مقابله‌ای» علیه ایران از سوی اف‌ای‌تی‌اف سناریویی به نفع آمریکا و متحدان غربی اش قلمداد می‌شود و قرار داشتن در این فهرست آثار مخرب اقتصادی متعددی بر سرمایه‌گذاری بلندمدت در کشور خواهد داشت.

– همراهی و همکاری با اف‌ای‌تی‌اف و اگمونت منافع فراوانی برای کشور به همراه دارد که این منافع در مقایسه با تهدیدهای احتمالی از اهمیت راهبردی بالاتری برخوردارند.

– آمریکا و تمام مخالفان جمهوری اسلامی ایران برای متقاعد کردن دیگر کشورها به منظور وادار کردن به «اقدام‌های مقابله‌ای» از هیچ کوششی دریغ نخواهند کرد که نتیجه آن می‌تواند برای همکاری‌های مالی و بانکی کشورمان با دیگر کشورها و نیز سازمان‌های مالی بین المللی تنگناهایی ایجاد کند.

– با لحاظ کردن حق شرط‌هایی که به موافقتنامه پالرمو و CFT ملحق می‌شود از پیامدهای منفی می‌توان جلوگیری کرده و زمینه را برای خروج ایران از فهرست سیاه یا همان کشورهای غیرهمکار با ریسک-اقدام متقابل فراهم ساخت.

– جمهوری اسلامی ایران می‌تواند با اصلاح و تقویت قوانین داخلی خود و اجرای ۴۱ بند مربوط به برنامه اقدام ایران و با توسل به روش‌های حقوقی و سیاسی ضمن پرهیز از مواجهه با مشکلات و خطرهای محتمل از فرصت‌هایی که همکاری با اف‌ای‌تی‌اف و گروه اگمونت در اختیارش می‌گذارد؛ در عرصه بین‌المللی بهره ببرد.

پی‌نوشت:
۱- محمدرضا حسینی، «تنگناها و الزام‌های راهبردی ج. ا. ایران برای تعامل و همکاری با گروه ویژه اقدام مالی (FATF) و گروه اگمونت (EGMONT)»، فصلنامه علمی راهبرد، سال سی و یکم، شماره چهارم، زمستان